15.03.2024 Ein heute veröffentlichtes Rechtsgutachten “Passbeschaffung im Aufenthaltsrecht: Rechtliche Verpflichtungen und Grenzen der Zumutbarkeit” zeigt: Die deutsche Behördenpraxis beim Thema Passbeschaffung und Identitätsklärung für Syrer*innen, die vor dem Regime geflohen sind, ist in der Regel unzumutbar – das wird von deutschen Behörden aber selten anerkannt.
- Hunderttausende Syrer*innen in Deutschland werden von deutschen Behörden genötigt, im Rahmen der Passbeschaffungspflicht hohe Summen an genau das Regime zu zahlen, vor dem sie geflohen sind und das auch mit diesem Geld seine Verbrechen finanziert.
- Über willkürlich steigende Passgebühren hat das Assad-Regime allein seit 2022 über 200 Millionen Euro eingenommen.
- PRO ASYL fordert vom Innenministerium und den Ausländerbehörden eine unverzügliche Befreiung syrischer Geflüchteter von der Passbeschaffungspflicht.
In einer Pressemitteilung schreibt Pro Asyl:
Zum Jahrestag der syrischen Revolution veröffentlicht PRO ASYL heute ein Gutachten über die Zumutungen bei der Passbeschaffung für Syrer*innen und fordert zugleich den sofortigen Stopp der Finanzierung des Assad-Folterregimes durch die deutsche Passbeschaffungspflicht.
Der Beginn der syrischen Revolution im Jahr 2011 jährt sich zum 13. Mal. Und noch immer gehen Tausende Menschen gegen das Assad-Regime auf die Straße, wie zuletzt zum Beispiel in As-Suweid. Sie protestieren gegen Unterdrückung, Inhaftierung, Folter und Ermordungen von Menschen in Syrien durch den Machthaber Bashar al-Assad und seine Gefolgschaft.
Aufgrund der anhaltenden Repressionen gegen die eigene Zivilbevölkerung hat die Europäische Union Syrien umfangreiche Sanktionen auferlegt, um dem Regime die Finanzierung seiner diktatorischen Machenschaften zu erschweren. Gleichzeitig werden Syrer*innen sowie auch Geflüchtete aus anderen Staaten, die vor den Regimen ihrer Heimat geflohen sind, jedoch regelmäßig von deutschen Ausländerbehörden dazu gezwungen, ihren Verfolgerstaat durch horrende Passgebühren zu unterstützen – selbst wenn dieser Staat für Menschenrechtsverletzungen verantwortlich ist.
Vor allem verlangen die Behörden einen Pass zum Beispiel vor der Ausstellung einer Niederlassungserlaubnis oder für die Einbürgerung. Auch zur Identitätsklärung wird zuallererst ein Pass verlangt, bevor andere Möglichkeiten in Betracht gezogen werden.
Deutschlands Rolle bei der Finanzierung der syrischen Diktatur
„Die bittere Realität: Mit der Passbeschaffungspflicht spielt Deutschland eine tragende Rolle bei der Finanzierung des brutalen Assad-Regimes und damit bei den Gräueltaten, die es verübt. Hunderttausende Syrer*innen in Deutschland werden von deutschen Behörden genötigt, im Rahmen der Passbeschaffungspflicht hohe Summen an genau das Regime zu zahlen, vor dem sie geflohen sind und das auch mit diesem Geld seine Verbrechen finanziert. Deshalb müssen syrische Geflüchtete davon befreit werden, die Pässe in der syrischen Botschaft beschaffen zu müssen”, sagt Tareq Alaows, flüchtlingspolitischer Sprecher von PRO ASYL. Über diese willkürlich steigenden Passgebühren hat das Assad-Regime allein seit 2022 über 200 Millionen Euro eingenommen. PRO ASYL unterstützt einen Syrer in seinem Rechtsstreit mit der Ausländerbehörde, die ihn in die Botschaft zwingen möchte.
Neues Gutachten zur Passbeschaffungspflicht
Das von PRO ASYL in Auftrag gegebene Gutachten “Passbeschaffung im Aufenthaltsrecht: Rechtliche Verpflichtungen und Grenzen der Zumutbarkeit” zeigt nun: Die deutsche Behördenpraxis beim Thema Passbeschaffung und Identitätsklärung für Syrer*innen, die vor dem Regime geflohen sind, ist in der Regel unzumutbar – das wird von deutschen Behörden aber selten anerkannt.
In dem Gutachten wird gezeigt, dass sich die gesetzlichen Pflichten nicht allein auf Menschen ohne Pass beziehen, sondern auch auf die Behörden. Sie müssen etwa Hinweise zu Alternativen geben und unter Umständen einen Passersatz oder Ausweisersatz ausstellen, mit dem ebenfalls die Passpflicht erfüllt wird.
Im Gutachten wird außerdem problematisiert, dass Regime, die Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen verüben, die Einnahmen durch derart überhöhte Passgebühren auch für diese Verbrechen nutzen und damit internationale Sanktionen umgangen werden. Dies gilt nicht nur für Syrien, sondern auch zum Beispiel für Eritrea und andere Unterdrückerstaaten. Die Unterstützung dafür auch noch von Personen zu verlangen, die unter diesen Regimen selbst gelitten haben, ist laut Gutachten unzumutbar. Dieser Einschätzung schließt sich PRO ASYL an und fordert vom Innenministerium und den Ausländerbehörden eine unverzügliche Befreiung syrischer Geflüchteter von der Passbeschaffungspflicht.
In den ausführlichen News zum selben Thema heißt es:
Unzumutbar: Geflüchtete müssen mit Passgebühren Verfolgerstaaten finanzieren
Geflüchtete werden von Behörden oft aufgefordert, bei der Botschaft ihres Herkunftslandes einen Pass zu beschaffen, selbst wenn der Staat für Menschenrechtsverletzungen verantwortlich ist und hohe Passgebühren nimmt. Im Auftrag von PRO ASYL hat Fachanwalt Dr. Matthias Lehnert untersucht, was für Passbeschaffung und Identitätsklärung zumutbar ist.
Vor allem verlangt die Ausländerbehörde einen Pass zum Beispiel vor der Ausstellung einer Niederlassungserlaubnis. Auch zur Identitätsklärung wird zuerst ein Pass verlangt, bevor andere Möglichkeiten in Betracht gezogen werden. Geduldete ohe Pass können umfassenden Sanktionen unterworfen werden.
Politisch brisant, rechtlich komplex
... siehe dort...
Unzumutbarkeit der Passbeschaffung bei drohenden Menschenrechtsverletzungen
Dr. Matthias Lehnert stellt in dem Gutachten heraus, dass sich die gesetzlichen Pflichten, einen Pass zu besitzen oder zu beschaffen, siehe §3 Aufenthaltsgesetz (AufenthG) und § 60b AufenthG, nicht allein auf die Menschen ohne Pass beziehen, sondern auch auf die Behörden. Sie müssen etwa Hinweise geben und unter Umständen einen Passersatz oder Ausweisersatz ausstellen, mit denen ebenfalls die Passpflicht erfüllt wird, siehe §§5–7 Aufenthaltsverordnung (AufenthV) und § 48 Abs. 4 AufenthG.
Derzeit handhaben die Ausländerbehörden die Ausstellung von Reiseausweisen für Ausländer, den Passersatz, sehr restriktiv. Begründet wird dies oft damit, dass die Ausstellung eines solchen Ersatzpasses einen Eingriff in die Passhoheit des Herkunftslandes darstelle. Lehnert legt dar, dass diese Annahme falsch ist: Dem Staat wird das Recht zur Passerteilung dadurch nicht entzogen. Rechtlich gibt es dagegen gute Gründe dafür, auf einen Pass aus dem Herkunftsland zu verzichten, denn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in einem Urteil festgestellt, dass das Recht auf Ausreisefreiheit nur durch hochrangige Rechtsgüter eingeschränkt werden kann.
Der Gutachter macht daher Konstellationen ausfindig, in denen grundsätzlich – und nicht nur durch individuelle Umstände – davon auszugehen ist, dass die Passbeschaffung unzumutbar ist: Demnach ist Menschen, denen gravierende Menschenrechtsverletzungen durch staatliche Behörden drohen, die Passbeschaffung bei diesem Staat prinzipiell unzumutbar. Dies gilt für viele subsidiär Schutzberechtigte, denen dieser Schutz zuerkannt wird, weil ihnen willkürliche Gewalt in einem Krieg, Menschenrechtsverletzungen wie die Todesstrafe, Folter oder unmenschliche oder erniedrigende Behandlung und Bestrafung drohen (§ 4 Abs. 1 Nr. 1–2 AsylG).
Unseren Informationen nach kosten Pässe in Damaskus nur circa 7 Euro, im Expressverfahren 51 Euro. Syrer*innen in Deutschland zahlen hingegen zwischen 250 und 700 Euro, manchmal auch noch mehr.
274.000 Euro fließen durch die Passausstellung täglich an das Assad-Regime
Syrien und Eritrea: Passgebühren als Einnahmequelle und Repressionsinstrument
Dass die Passbeschaffung wegen hoher Gebühren unzumutbar ist, wird von den Ausländerbehörden meist nicht akzeptiert. Das Fallbeispiel Syrien zeigt aber deutlich, dass die erhobenen Gebühren die Bearbeitungskosten übersteigen. Unseren Informationen nach kosten Pässe in Damaskus nur circa 7 Euro, im Expressverfahren 51 Euro. Syrer*innen in Deutschland zahlen hingegen zwischen 250 und 700 Euro, manchmal auch noch mehr – und das für eine nur zweijährige Gültigkeit. Auch in den Oppositionsgebieten Syriens sind die Gebühren höher als in Damaskus. Dies offenbart, dass die Passausstellung vom Regime als Repressionsinstrument genutzt wird. Nach einer Schätzung der Kampagne DefundAssad fließen pro Tag durch die Passausstellung im Ausland 274.000 Euro an den syrischen Staat.
Das Gutachten beschreibt, dass Regime, die Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen verüben, die Einnahmen durch derart überhöhte Passgebühren auch für diese Verbrechen nutzen und so internationale Sanktionen umgehen. Dies auch noch von Personen zu verlangen, die unter diesem Regime selbst gelitten haben, ist laut Gutachten unzumutbar. Der Gutachter folgert, dass Syrer*innen daher grundsätzlich ein Reiseausweis ausgestellt werden sollte.
Eritrea verlangt Reueerklärung
Von hohen Zahlungen sind auch Eritreer*innen betroffen. Sie müssen bei den eritreischen Auslandsvertretungen die sogenannte Diaspora-Steuer von zwei Prozent ihres Einkommens zahlen, wenn sie konsularische Dienstleistungen – zu denen auch die Passausstellung zählt – benötigen. Das Erheben von Steuern ist zwar prinzipiell zulässig. Doch das Gutachten zeigt auf, dass diese Steuer willkürlich erhoben wird, da es für sie in Eritrea weder eine klare Rechtsgrundlage gibt noch die Möglichkeit eines Rechtsbehelfs gegen die Steuererhebung existiert. Zudem tragen die Einnahmen erheblich zum eritreischen Staatshaushalt und damit auch zu den vom Regime verübten Verbrechen bei: zwei Gründe, wieso die Zahlung unzumutbar ist.
Für Eritrea kommen noch weitere unzumutbare Anforderungen hinzu. Die eritreischen Auslandsvertretungen verlangen vor konsularischen Leistungen eine Reueerklärung mit einem Eingeständnis, mit der Desertion aus dem mörderischen Militärdienst und der Flucht aus Eritrea eine Straftat begangen zu haben. Das Bundesverwaltungsgericht hat diesbezüglich bereits entschieden, dass eine Erklärung, mit der man sich selbst einer Straftat bezichtigt, unzumutbar ist. Eritreer*innen ist damit grundsätzlich ein Reiseausweis für Ausländer auszustellen.
Auch deutsche Behörden und Gerichte müssen aufklären
Unzumutbar ist grundsätzlich auch, wenn mit der Passbeschaffung eine Gefährdung von Angehörigen oder der Person selbst einhergeht, auch wenn dies nicht direkt beim Botschaftsbesuch, sondern durch Bekanntgabe über den Aufenthalt in Deutschland zu befürchten ist.
Halten Geflüchtete, die keine Anerkennung nach der Genfer Flüchtlingskonvention haben, die Passbeschaffung bei der Auslandsvertretung ihres Herkunftsstaates für unzumutbar, fordern die deutschen Behörden sie auf, die Gründe dafür umfassend darzulegen. Die individuelle Aufklärungspflicht hat dem Gutachten zufolge aber Grenzen: Gründe, die die Passbeschaffung allgemein betreffen und nicht nur individuell gelten, müssen von Behörden und Gerichten aufgeklärt werden.
Es gibt Alternativen
Um reisen zu können, ist ein Pass erforderlich. Die Passpflicht ist aber auch eine der grundlegenden Voraussetzungen für die Erteilung und Verlängerung von Aufenthaltstiteln (§ 5 Abs. 1 Nr. 4 AufenthG). Schutzberechtigte sind zwar für die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen von der Passpflicht ausgenommen (§ 5 Abs. 3 AufenthG), bei der Aufenthaltsverfestigung durch Erteilung einer Niederlassungserlaubnis sieht das Aufenthaltsgesetz jedoch keine Ausnahme vor. Deshalb wird in der Praxis auch von Schutzberechtigten, selbst anerkannten Flüchtlingen, oft verlangt, dass sie einen Pass des Herkunftslandes vorlegen. Das Gutachten macht deutlich, dass dies keine zwingende Voraussetzung ist, da die Passpflicht auch durch einen Passersatz oder Ausweisersatz erfüllt werden kann.
Geduldete unterliegen besonderen Passbeschaffungspflichten (§ 60b Abs. 2, 3 AufenthG). Werden ihre Bemühungen von den Ausländerbehörden als unzureichend betrachtet, können diese sie umfassend sanktionieren. Aber auch bei Geduldeten gelten laut Gutachten die schon erläuterten Einschränkungen der Zumutbarkeit. Problematisch ist dem Gutachten zufolge, dass im Aufenthaltsgesetz als zumutbar angesehen wird, eine Freiwilligkeitserklärung zu unterzeichnen, mit der Erklärende zum Ausdruck bringen, freiwillig zurückkehren zu wollen (§ 60b Abs. 3 Nr. 3 AufenthG). Das verlangt der Iran für die Passausstellung. Dieser Regelung tritt der Gutachter Lehnert vehement entgegen, da eine Verpflichtung, eine unwahre Erklärung abzugeben, das allgemeine Persönlichkeitsrecht verletzt. Ist die Passbeschaffung unzumutbar, können Geduldete der Ausweispflicht nach § 48 Abs. 2 Aufenthaltsgesetz auch durch eine Duldungsbescheinigung nachkommen.
Klärung der Identität als Voraussetzung für Aufenthaltstitel und Einbürgerung
Neben der Passpflicht ist auch die Klärung von Identität und Staatsbürgerschaft in der Regel eine Voraussetzung für eine Niederlassungserlaubnis und für die Einbürgerung Schutzberechtigter. Liegt ein Pass des Herkunftslandes vor, ist die Identität in aller Regel damit bereits geklärt. Kann ein Pass nicht vorgelegt werden, muss mithilfe anderer amtlicher Dokumente mit Lichtbild, anderer amtlicher Urkunden oder im äußersten Fall auch mit nichtamtlichen Beweisen wie Zeug*innenaussagen die Identität aufgeklärt werden. Dieses sogenannte Stufenmodell hat sich durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Einbürgerung etabliert. Der Gutachter schlägt vor, diese Stufen gesetzlich zu kodifizieren, die Prüfung aber in einer Gesamtschau vorzunehmen, um jahrelange Wartezeiten im Einbürgerungsverfahren möglicherweise zu reduzieren.
Auch die Identitätsklärung im Aufenthaltsrecht bedarf dringend einer gesetzlichen Regelung, die vorgibt, welche Beweismittel und welche grundrechtlichen Belange (etwa das Recht auf Familie im Visumsverfahren) berücksichtigt werden müssen. So sollte etwa für anerkannte Flüchtlinge und subsidiär Schutzberechtigte bei im Herkunftsland drohender staatlicher Menschenrechtsverletzung gesetzlich geregelt werden, dass eine Kontaktaufnahme mit den Behörden des Herkunftsstaates per se unzumutbar ist – und dies auch bei der Einbürgerung gilt. Dafür sollte, wie im bereits Ende 2021 im Koalitionsvertrag angekündigt, bei Unzumutbarkeit der Passbeschaffung und Identitätsklärung gesetzlich die Möglichkeit geschaffen werden, eine Versicherung an Eides Statt abzugeben – etwa bei der Einbürgerung oder der Verfestigung von Aufenthaltstiteln.
Forderungen von PRO ASYL
PRO ASYL fordert, die Ergebnisse des Gutachtens umzusetzen:
- Anerkannten Flüchtlingen und subsidiär Schutzberechtigten, denen staatliche Menschenrechtsverletzungen drohen, ist eine Kontaktaufnahme mit den Behörden des Herkunftsstaates per se unzumutbar – auch im Rahmen der Einbürgerung.
- Alle subsidiär Geschützten, denen ein ernsthafter Schaden von ihrem Herkunftsstaat droht, müssen von deutschen Behörden Reiseausweise für Ausländer bekommen.
- Werden bei der Passbeschaffung unangemessen hohe Zahlungen von einem Staat erhoben, der Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit oder Kriegsverbrechen verübt, ist davon auszugehen, dass die Einnahmen diese Verbrechen mitfinanzieren. Syrer*innen und Eritreer*innen müssen allein daher Reiseausweise für Ausländer erhalten.
- Antragsteller*innen müssen bei der Beantragung von Reiseausweisen für Ausländer nur ihre individuellen Gründe vortragen. Gründe, die die Passbeschaffung im Herkunftsland allgemein betreffen, müssen von Behörden und Gerichten aufgeklärt werden.
- Die Identitätsklärung im Aufenthaltsrecht bedarf einer gesetzlichen Regelung, die vorgibt, welche Beweismittel und welche grundrechtlichen Belange berücksichtigt werden müssen.
- Nötig ist eine gesetzliche Grundlage für die Versicherung an Eides statt als Möglichkeit der Identitätsklärung bei der Erteilung von Aufenthaltstiteln und der Einbürgerung.
(jb)