05.05.2022 Eine am 4. Mai veröffentlichte Studie "Feasibility Study: Independent human rights monitoring mechanism at the external borders of the EU" (leider nur englischsprachig) wurde von Pro Asyl mit herausgegeben.
In den News erklärt der Koordinator der Studie, warum die systematischen Menschenrechtsverletzungen an den EU-Außengrenzen durch Pushbacks kaum geahndet und die Verantwortlichen nicht zur Rechenschaft gezogen werden. Er fordert ein "Pendant zu Frontex im Bereich der Menschenrechte ... ein Gremium, das zwar von der EU finanziert, aber nicht von ihr aufgebaut und kontrolliert wird. Als Vorbild und zur Orientierung dienen beispielsweise Ombudsmänner- und frauen, die es schon in vielen Mitgliedstaaten gibt, in Deutschland allerdings nur in der meines Erachtens abgeschwächten Form des Petitionsausschuss des Bundestags." Hervorgehend aus dem Monitoring müsse die Straflosigkeit europäischer Beamter an Europas Außengrenzen beendet werden. "Wir fordern ein Pilotprojekt der EU-Kommission an einer EU-Außengrenze, von der besonders viele Menschenrechtsverletzungen berichtet werden. Zwei Jahre lang könnte dort ausprobiert werden, was wir vorschlagen. Die menschenrechtliche Beobachtung muss ständig gewährleistet werden, Tag und Nacht. Dafür brauchen wir eine Finanzierung durch die EU-Kommission, etwa drei Millionen Euro. Sollte sich das System bewähren, könnte und sollte es ins europäische Rechtssystem eingebaut und auf alle EU-Außengrenzen ausgeweitet werden." Ermutigend sei, dass die Studie nicht nur von PRO ASYL, sondern auch vom Europarat und von politischen Fraktionen im Europäischen Parlament sowie von einzelnen Europa-Abgeordneten aus drei der sieben politischen Gruppen finanziert worden ist, dass also so vielen Menschen mit verschiedenen politischen Neigungen ein besserer Schutz der Menschenrechte an Europas Außengrenzen wichtig ist.
Wir zitieren den Pro Asyl-Beitrag:
»Wir brauchen einen gemeinsamen europäischen Rechtsschutz an den Grenzen«
Geflüchtete werden in Ländern wie Griechenland und Kroatien häufig Opfer von rechtswidrigen Pushbacks. Heute, 4.5.2022, wird eine von PRO ASYL mitherausgegebene Studie veröffentlicht, in der Wege für eine Kontrolle des Grenzschutzes an den EU-Außengrenzen vorgeschlagen werden. Markus Jaeger, Koordinator der Studie, erklärt, was dafür nötig ist.
An Europas Außengrenzen werden durch Pushbacks systematisch die Menschenrechte verletzt; zahlreiche Berichte verdeutlichen das. Nur: Diese Menschenrechtsverletzungen werden kaum geahndet, die Verantwortlichen nicht zur Rechenschaft gezogen. Woran liegt das?
Der erste Grund für die schlechte Behandlung von Schutzsuchenden und die Straflosigkeit liegt darin, dass die Opfer nicht wohlgelitten sind. Mit der Ausnahme von Menschen aus der Ukraine werden Flüchtlinge nicht gern gesehen in Europa. Deshalb verschließen Politiker und viele Bürger die Augen davor, wenn Menschen, die von weit herkommen, um bei uns Schutz zu finden, schlecht behandelt werden von unseren Grenzschützern. Diese Behandlung wird einfach in Kauf genommen, weil man Angst hat, überrannt zu werden von »den Fremden« – ein Narrativ, das so manchen politischen Bewegungen als Leitmotiv dient und von ihnen fleißig aufgebauscht wird. Dieses Angstbild führt dazu, dass es viele Leute gar nicht stört, wenn an Europas Außengrenzen klare rechtliche Bestimmungen einfach nicht eingehalten werden.
Es gibt derzeit keine von den Regierungen unabhängige, andauernde und funktionierende Kontrolle dessen, was an den EU-Außengrenzen geschieht.
Und der zweite Grund?
Der zweite Grund für das rechtswidrige Verhalten von Grenzschützern ist ein Mangel an Überwachung. Es gibt derzeit keine von den Regierungen unabhängige, andauernde und funktionierende Kontrolle dessen, was an den EU-Außengrenzen geschieht. Das ist eine anormale und gefährliche Situation. Anormal, weil der großen Macht und den erheblichen Mitteln von unseren bewaffneten Grenzschützern keine checks and balances entgegenstehen. Das ist ein Systemfehler. Und gefährlich, weil jemand, der Macht hat, aber selbst von niemandem überwacht wird, mehr oder minder machen kann was er will. Unbestrafte, schwere Verstöße gegen den Rechtsstaat, der Europa nun einmal sein soll, weichen den Rechtsstaat an sich auf. Das ist der Ansatzpunkt unserer Machbarkeitsstudie, die überprüft, wie man dieses Problem der Straflosigkeit europäischer Grenzschützer in den Griff bekommen könnte.
Erzählen Sie uns von der Studie…
… erlauben Sie mir zunächst noch, einen persönlichen Aspekt hinzuzufügen: Was an unseren Außengrenzen passiert, ist nicht nur gefährlich und dumm, sondern auch hässlich! Das erste – und manchmal einzige – Bild von Europa, das man den ankommenden Flüchtlingen bietet, ist nicht das eines Europa, das ich schätze und auf das ich stolz sein möchte. Es ist perfide, Menschen brutal zurückzuweisen und darauf spekulieren zu können, dass sich diese Menschen nicht einmal beschweren werden. Denn sie haben in den meisten Fällen keinen Zugang zu unserem Rechtssytem, weil sie eben nicht (mehr) in Europa sind. Außerdem sind sie meist mittellos und haben schlichtweg Angst. All das geht uns etwas an. Es ist unser Europa, um das es geht. Es sind unsere Grenzschützer. Und es ist unser Geld, mit dem diese ausgestattet und bezahlt werden. Deshalb sollten wir uns alle dafür interessieren, wie sie arbeiten.
All das geht uns etwas an. Es ist unser Europa, um das es geht. Es sind unsere Grenzschützer. Und es ist unser Geld, mit dem diese ausgestattet und bezahlt werden. Deshalb sollten wir uns alle dafür interessieren, wie sie arbeiten.
Sie haben die bereits erwähnte Studie zum Thema Bordermonitoring, deren Mitherausgeber die Stiftung PRO ASYL ist, initiiert und koordiniert. Kurz zusammengefasst: Worum geht es dabei?
Die Studie stellt den Ist-Zustand fest und fragt, wie man die Probleme beheben kann. Dafür ist es zentral, dass das Ungleichgewicht zwischen Grenzschutz und Rechtsschutz angegangen wird. Es gibt nationale Grenzschützer, die mit europäischem Geld ausgestattet werden, und es gibt Frontex, die europäische Grenzschutzagentur, die den nationalen Grenzschützern hilft. Vergangene Woche ist Frontex-Chef Fabrice Leggeri zurückgetreten, doch bei diesem Schritt allein darf es nicht bleiben. Denn dieser solidarische europäische Grenzschutz verschlingt immer mehr Geld und wird immer größer und stärker. Frontex wird über rund zehntausend Grenzschützer verfügen, hat eigene Schiffe, Helikopter und Drohnen zum Schutz unserer Grenzen. Dort kommen aber nicht nur Drogen- oder Waffenhändler, sondern auch schutzsuchende Menschen an. Der Rechtsschutz dieser Menschen ist im Vergleich zum Aufwand für den Grenzschutz extrem gering. Dieses krasse Ungleichgewicht zwischen Grenzschutz und Rechtsschutz ist besorgniserregend. Die Grenzschützer müssen endlich einer funktionierenden Kontrollinstanz unterstehen, damit sichergestellt ist, dass die Menschenrechte an den Grenzen geachtet werden.
Schwebt Ihnen eine Art »Frontex der Menschenrechte« vor?
Eher ein Pendant zu Frontex im Bereich der Menschenrechte. Beiden gemeinsam wäre die europäische Solidarität. Ich stelle nicht infrage, dass es Grenzschutz braucht. Doch genauso solidarisch und europäisch, wie dieser gestaltet wird, sollte Europa vorgehen, um einen Rechtsschutz herzustellen. Es gibt zwar die EU-Grundrechteagentur, die wichtig ist und gute Arbeit leistet, doch dabei handelt es sich eben um eine Agentur der EU, die nicht die nötige Unabhängigkeit hat, um Kollegen von anderen EU-Agenturen wie zum Beispiel Frontex zu kontrollieren.
Sind also neue Gremien und Institutionen nötig, um Menschenrechtsverletzungen aufzudecken und strafrechtlich zu verfolgen?
Ins Leben gerufen werden muss ein Gremium, das zwar von der EU finanziert, aber nicht von ihr aufgebaut und kontrolliert wird. Als Vorbild und zur Orientierung dienen beispielsweise Ombudsmänner- und frauen, die es schon in vielen Mitgliedstaaten gibt, in Deutschland allerdings nur in der meines Erachtens abgeschwächten Form des Petitionsausschuss des Bundestags. Das Rad muss also nicht neu erfunden werden: Es gibt in jedem EU-Land eine unabhängige, nationale Menschenrechtskommission (in Deutschland das Deutsche Institut für Menschenrechte) und außerdem nationale Stellen gegen Folter. Unsere Idee ist nun folgende: Diese bestehenden, nationalen, unabhängigen Stellen könnten zusammen ein Konsortium gründen und auf Grenzschutz spezialisierte Menschenrechtsbeobachter einstellen und ausbilden. Diese würden dann überwachen, was an den EU-Außengrenzen passiert. Gemeinsam müssten sie Tag und Nacht die Grenzen beobachten und dann an die kompetenten Autoritäten zurückmelden, was sie sehen.
An welche Stellen würden sie das zurückmelden?
Erstens an die nationale Menschenrechtsbehörde in dem jeweiligen Land, in dem sie unterwegs sind, da diese in ihrem Land federführend bleibt. Zweitens an das Konsortium, in dem unabhängige Menschenrechtsschützer aus ganz Europa sitzen. Und drittens ans Europäische Parlament und die Europäische Kommission.
Wie soll das in der Praxis gestaltet werden? Sollen Teams von je 27 Menschen – aus jedem EU-Land einer – zusammen unterwegs sein, um Menschenrechtsverstöße aufzudecken?
Das ist illusorisch, denn keine nationale Menschenrechtskommission kann dazu gezwungen werden, Mitarbeiter für eine solche europäische Mission abzustellen. Das Deutsche Institut für Menschenrechte etwa oder die Nationale Stelle gegen Folter können über ihre Arbeit nur selbst entscheiden und sich freiwillig dazu entschließen, Mitglieder des Konsortiums zu werden. Es wird also vermutlich nicht gelingen, alle 27 Länder dabei zu haben. Wünschenswert wäre aber, wenn in dem Konsortium Menschen und Institutionen aus möglichst vielen EU-Ländern vertreten sind. Eine breite Zusammensetzung des Konsortiums dient auch dem Schutz der einzelnen Mitglieder: Für mutige Ombudsmänner- und frauen etwa aus Griechenland oder Kroatien ist es sehr schwer, die Menschenrechte von Geflüchteten in ihren Ländern zu verteidigen, weil das unpopulär ist. Sind sie hingegen gemeinsam mit dänischen, deutschen, holländischen Kollegen unterwegs und übernehmen diese ebenfalls Verantwortung, ist es leichter, auch politisch Druck zu erzeugen.
Und wie soll das finanziert werden?
Für Frontex ist 2027 ein Budget von 900 Millionen Euro vorgesehen! Hinzu kommen die diversen Zahlungen, mit denen die EU die Grenzschützer an den Außengrenzen unterstützt. Die EU müsste einen kleinen Prozentsatz dieser Kosten für den Grenzschutz künftig für den Rechtsschutz ausgeben.
Nun bedeutet das Beobachten und Dokumentieren von Menschenrechtsverletzungen noch nicht, dass daraus Konsequenzen gezogen werden. Welche Möglichkeiten gibt es laut der Studie, die Straflosigkeit europäischer Beamter an Europas Außengrenzen zu beenden?
Es ist richtig, beobachten heißt noch nicht ahnden, noch nicht unterbinden – aber es ist die Vorbedingung dafür. Die Unabhängigkeit und Glaubwürdigkeit eines Bordermonitoring-Systems ist wichtig, um der Straflosigkeit einen Riegel vorzuschieben. Zur Zeit sind NGOs und einige Medien die wichtigsten Informationsquellen, wenn es um Menschenrechtsverletzungen an den Grenzen geht. Aber sie haben leider nicht dasselbe Gewicht wie staatliche Stellen, ihnen wird häufig eine gewisse Ideologie unterstellt. Fakten können nicht mehr bestritten werden, wenn sie von staatlichen Institutionen wie Anti-Folterstellen oder Menschenrechtskommissionen stammen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte zum Beispiel verlässt sich auf die Fakten, die von solchen Instanzen vorgelegt werden. Das Monitoring, also das Überwachen, ist in der Tat nur der erste Schritt. Aber je kompetenter, massiver und detaillierter die Beobachtungen von Menschenrechtsverletzungen sind, desto schwieriger wird es für die nationalen Regierungen und die EU, aber auch für Staatsanwälte und Richterinnen, nicht darauf zu reagieren. Einen Ombudsmann alleine kann man ignorieren. Aber ein europäisches Konsortium von hochqualifizierten, staatlichen Menschenrechtsbeobachtern kann schlecht ignoriert werden.
Was ist der zweite Schritt?
Im zweiten Schritt muss es um politische Verantwortung und strafrechtliche Maßnahmen gehen. Verantwortung tragen müssten die Nationalstaaten und die EU-Organe, die Grenzschutz durchführen beziehungsweise finanziell unterstützen. Und natürlich müssen auch individuelle Grenzschützer für ihre Taten oder Unterlassungen rechtlich, gegebenenfalls strafrechtlich, belangt werden können.
Nach den vielen Vorfällen der Gewalt an Flüchtlingen an Europas Grenzen hat man den Eindruck, es fehlt ganz einfach der politische Wille, um die Menschenrechte hochzuhalten. Wie wollen Sie die Politik davon überzeugen, dass das sinnvoll ist?
Das bleibt eine wichtige Aufgabe – und ist das tägliche Brot von allen Menschenrechtsverteidigern. Wichtig ist es, die Schutzbedürftigkeit herauszustellen, etwa von besonders gefährdeten Gruppen wie schwangeren Frauen und Kindern. So kann es gelingen, Empathie zu wecken. Denn mangelndes Mitgefühl ist das größte Problem. Wir sprechen da auch von einer compassion fatigue: Es tritt schnell Ermüdung ein, wenn immer wieder ähnliche Vorfälle passieren. Das wird eine der Herausforderungen sein, wenn es zu einer Bordermonitoring-Mission kommt, wie sie uns – den Herausgebern der Studie – vorschwebt: Ich befürchte, dass die Mitglieder des neu zu gründenden Menschenrechtskonsortiums auf so viele Missstände stoßen werden, dass bei vielen Bürgerinnen und Bürgern ein Gewöhnungseffekt eintreten wird. Andererseits erleben wir derzeit im russischen Angriffskrieg, dass nur wenige Tage nach der Entdeckung der Morde an ukrainischen Zivilisten die verantwortlichen russischen Kommandanten persönlich identifiziert wurden. Das ging extrem schnell – so sollte das in Zukunft immer laufen, auch an Europas Außengrenzen. Wenn man belegt: »Dieser Grenzschützer hat drei süße Kinder – aber er hat ein kleines kurdisches Mädchen vor seinen Augen ertrinken lassen, ohne die Hand auszustrecken«, dann geht das unter die Haut. Wichtig ist hierbei die Zusammenarbeit mit Medien und NGOs.
In der Studie wird ein Pilotprojekt vorgeschlagen? Welchem Ziel dient das?
Wir fordern ein Pilotprojekt der EU-Kommission an einer EU-Außengrenze, von der besonders viele Menschenrechtsverletzungen berichtet werden. Zwei Jahre lang könnte dort ausprobiert werden, was wir vorschlagen. Die menschenrechtliche Beobachtung muss ständig gewährleistet werden, Tag und Nacht. Dafür brauchen wir eine Finanzierung durch die EU-Kommission, etwa drei Millionen Euro. Sollte sich das System bewähren, könnte und sollte es ins europäische Rechtssystem eingebaut und auf alle EU-Außengrenzen ausgeweitet werden.
Im vergangenen Jahr hat der Untersuchungsausschuss des EU-Parlaments einen Bericht zu Frontex vorgelegt, in dem der Behörde schwere Grundrechtsverletzungen vorgeworfen werden. Aber das hatte zunächst keine spürbaren politischen und juristischen Konsequenzen. Warum sollte das bei einer neuen Initiative wie einer europäischen Bordermonitoring-Mission anders sein?
Der Bericht der sogenannten Frontex Scrutiny Group, die aus EU-Parlamentariern des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIEBE) besteht, hat immerhin dazu geführt, dass zwölf Prozent des Jahreshaushaltes von Frontex zurückgehalten wurden. Das Gleiche schlage ich vor im Umgang mit den Mitgliedstaaten: Solange Missstände mit Blick auf die Behandlung von Geflüchteten an den Grenzen anhalten, bekommen Mitgliedsstaaten weder Geld noch Frontex-Unterstützung für den Grenzschutz. Die Gelder zeitweise einzufrieren, ist kein Zaubermittel, aber so könnte ein gewisses Gleichgewicht hergestellt werden zwischen Grenzschützern und denen, die vor den Grenzschützern geschützt werden müssen. Nochmal: Wir wollen Frontex nicht abschaffen, wir akzeptieren, dass Grenzschutz notwendig ist – aber er muss rechtmäßig ausgeführt werden.
Ist ein effektiver Grenzschutz ohne Menschenrechtsverletzungen denn überhaupt möglich?
Eine schwierige Frage. Aber wenn Menschen geschlagen oder gedemütigt werden, wenn Hunde auf Kinder losgelassen und Frauen mit scharfen Waffen bedroht und eingeschüchtert werden, wenn Boote mit Flüchtlingen zurück in die Hölle von Libyen geschickt werden, dann sind das definitiv Praktiken, die nicht Teil des Grenzschutzes sein müssen und nicht sein dürfen. Wenn nur die allerschlimmsten Menschenrechtsverletzungen abgestellt würden, wäre das schon viel wert.
Was stimmt Sie optimistisch, dass eine Grenzbeobachtungsmission, wie sie in der Studie vorgeschlagen wird, auf Zustimmung in Brüssel und den europäischen Hauptstädten trifft?
Helfen könnte der Anflug von Großherzigkeit in Ländern wie Polen, die bisher als eher flüchtlingsfeindlich bekannt waren, was sich nun im Zuge des Krieges in der Ukraine wandelt. Ich hoffe, dass diese Großherzigkeit andauert und ausgeweitet wird auch auf andere hilfsbedürftige Menschen. Es gibt in ganz Europa mutmachende Beispiele: In Frankreich war der Bürgermeister von Béziers in den Schlagzeilen, ein rechter Typ, der lange Zeit gegen die Aufnahme von Asylsuchenden gewettert hat. Dieser Mann sagt nun: »Die Ukraine-Krise hat mir die Augen geöffnet. Was ich jahrzehntelang vertreten habe, ist zynisch. Die Syrer haben dasselbe erlebt wie die Ukrainer.« Vielleicht wird auch die eine oder die andere Regierung erkennen, dass sie sich schäbig verhalten hat gegenüber anderen Geflüchteten. Das ist meine Hoffnung. Und dann ist da noch der Arbeitskräftemangel, mit dem argumentiert werden kann.
Die Allianz hinter der Studie ist breit: Sie wurde finanziert nicht nur von PRO ASYL, sondern auch vom Europarat und von politischen Fraktionen im Europäischen Parlament sowie von einzelnen Europa-Abgeordneten aus drei der sieben politischen Gruppen. Dass so vielen Menschen mit verschiedenen politischen Neigungen ein besserer Schutz der Menschenrechte an Europas Außengrenzen wichtig ist, ist ermutigend.